„Einokunarverslun Dana hér á landi frá 1602 gerði dönskum kaupmönnum kleift að arðræna íslenskan sjávarútveg með verðlagningu fiskafurða sem jafngilti þungum skatti á fiskveiðarnar. Afleiðingin varð langvarandi efnahagsleg hnignun þjóðarinnar og, þegar komið var fram á 19. öld, sjávarútvegur sem stóð langt að baki sjávarútvegi nágrannaþjóðanna. Það er merkilegt svo ekki sé meira sagt að eftir að sjálfstæðisbarátta þjóðarinnar á 19 öld fjarlægði þetta ok af þjóðinni skuli kjörnir fulltrúar þjóðarinnar á 21. öldinni leitast við að koma því á á nýjan leik,“ segir dr. Ragnar Árnason prófessor emeritus í umsögn sinni um frumvarp Svandísar Svavarsdóttur matvælaráðherra um breytingar á stjórnkerfi fiskveiða.
Óhætt er að segja að Ragnar tæti frumvarpsdrögin í sig í álitinu um leið og hann bendir á sterka stöðu sjávarútvegsins fyrir íslenskan efnahag, hvað sem líður nýjum atvinnugreinum.
„Engum blöðum er um það að fletta að sjávarútvegur er mikilvægasti atvinnuvegur þjóðarinnar og sá arðbærasti á mælikvarða virðisauka á hvern starfsmann. Hagrannsóknir hafa sýnt að sjávarútvegurinn var meginaflvaki efnahagslegra framfara þjóðarinnar á 20. öldinni og á enn ríkan þátt í þeirri efnahagslegu hagsæld sem þjóðin býr við, þótt aðrir grunnatvinnuvegir eins og orkuiðnaður og hátækniiðnaður hafi eflst á síðustu áratugum að talsverðu leyti á grundvelli arðs úr sjávarútvegi og í skjóli hans. Mikilvægt er að átta sig á að þótt velta í ferðaþjónustu sé mikil og hafi farið ört vaxandi getur sá atvinnuvegur ekki komið í stað sjávarútvegs, orku- og hátækniiðnaðar sem undirstaða efnahagslegrar velmegunar á Íslandi. Til þess er virðisauki á starfsmann í þessari grein allt of lágur og torséð að það geti breyst svo sköpum skipti. Það skiptir því mjög miklu máli fyrir efnahag þjóðarinnar og hagsæld fólksins í landinu að sjávarútvegurinn sé rekinn á eins hagkvæman hátt og framast er unnt,“ segir hann.
Ragnar bendir á að þótt ríkulegar náttúruauðlindir séu til staðar sé ekki þar með sagt að viðkomandi þjóð njóti ábata af þeim. Auðvelt sé að glutra niður þeim efnahagslegu tækifærum sem náttúruauðlindir bjóða. „Mýmörg dæmi eru um það um víða veröld þar á meðal Íslandi. Hagkvæmni og arðsemi í sjávarútvegi gerist ekki sjálfkrafa. Til þess að þjóðin nái mesta mögulega ábata af nýtingu fiskistofna og lífríkis sjávarins þurfa fyrirtæki að vera öflug, vísindaleg og rekstraleg þekking nýtt til fullnustu, skipulagsleg umgjörð sjávarútvegsins skilvirk og hagmunir þjóðarinnar gagnvart erlendri ásælni varðir af kappi.
Aflamarkskerfið hefur skilað mjög góðum árangri
Hagkvæmni í sjávarútvegi jókst stórlega þegar svokallað aflamarkskerfi var tekið upp. Íslenskir vísindamenn áttu ríkan þátt í að þróa kerfið og Ísland var í farabroddi þjóða sem tóku það upp. Síðan hafa flestar fiskveiðiþjóðir vesturlanda tekið upp hliðstætt stjórnkerfi fiskveiða. Það að vera meðal þeirra fyrstu á þeirri vegferð gaf íslenskum sjávarútvegi hins vegar notadrjúgt forskot í hinni alþjóðlegu samkeppni á sjávarafurðamörkuðum heimsins. Aflamarkskerfið hefur skilað mjög góðum árangri. Það hefur stórlega lækkað kostnað við fiskveiðar á Íslandi, bætt meðferð fiskafla og stuðlað að miklu hærra útflutningsverði sjávarafurða. Þessar rekstrarbætur endurspeglast í mjög mikilli aukningu í heildarþáttaframleiðni í sjávarútvegi frá árinu 1974. Hagrannsóknir benda til að aflamarkskerfið hafi meira en tvöfaldað hreinan efnahagslegan ábata (þ.e. virðisauka) af sjávarútvegi á Íslandi. Öll þjóðin hefur notið þessa ábata. Vegna meiri útflutningstekna og lægri útgerðarkostnaðar hefur gengi krónunnar styrkst umtalsvert miðað við það sem ella hefði orðið. Verð á innflutningsvörum, sem eru meira en helmingur af neysluvörum landsmanna, hefur því lækkað að sama skapi öllum heimilum landsmanna til hagsbóta.
Skatttekjur hins opinbera af sjávarútvegi hafa aukist mjög mikið. Athuganir benda til að meiri hluti þess fiskveiðiarðs sem rekja má til aflamarkskerfisins renni nú til hins opinbera í formi skatta. Væntanlega nýtast þær skatttekjur öllum landsmönnum. Innan við fimmtungur fiskveiðiarðsins situr nú eftir sjávarútvegsfyrirtækjunum. Hagnaður þeirra eftir skatta hefur í ríkum mæli verið notaður til fjárfestinga í atvinnulífi sem væntanlega hafa bætt hag landsmanna enn meira.
Brýnt að ráðast í breytingar
Enda þótt aflamarkskerfið hafi skilað góðum árangri fer því fjarri að stjórnun fiskveiða sé eins skilvirk og hugsast getur. Afrakstur sjávarútvegsins er því að sama skapi lægri. Á meðal brýnna endurbóta á stjórnkerfi fiskveiða má nefna:
(1) Endurskoða þarf hvernig leyfilegur hámarksafli er ákveðinn. Að þeirri ákvörðun þarf að koma hagfræðileg og rekstrarleg þekking ekki síður en fiskifræðileg. Skilvirkast að sjávarútvegurinn sjálfur eigi ríkan þátt í að ákveða leyfilegan hámarksafla enda býr hann yfir veigamikilli sérþekkingu fiskistofnum, fiskveiðum og viðri sjávarafla og á mest undir því að leyfilegur heildarafli sé settur á hagkvæmasta hátt.
(2) Fyrirkomulag hafrannsókna og eftirlits með fiskveiðum þarf að endurbæta. Skilvirkast er að sjávarútvegurinn ráði sjálfur mestu um framkvæmd þessara mála og greiða kostnaðinn enda hefur hann lykilþekkingu á þessum sviðum (miklu betri en stjórnvöld) og á mest undir því komið að hvort tveggja sér rekið á hagkvæmasta hátt.
(3) Taka þarf upp fjölstofna– og lífríkisstjórnun fiskveiða. Fiskistofnar og aðrir þættir lífríkis sjávar tengjast með margvíslegum hætti. Því er nauðsynlegt, eigi á annað borða að nýta auðlindir sjávarins með hagkvæmasta hætti, að stýra fiskveiðunum í samræmi við þessi vensl m.a. með setningu leyfilegs hámarksafla eftir tegundum, tímabilum, hafsvæðum og jafnvel fiskstærð.
(4) Afnema þarf undanþágur frá aflamarkskerfinu. Fyrir liggur að aflamarkskerfið er til þess fallið að hámarka efnahagslegt framlag fiskveiða í þjóðarbúið. Því er það efnahagsleg sóun sem bitnar á landsmönnum í heild að leyfa hluta fiskveiðanna að fara fram samkvæmt öðru og óskilvirkara skipulagi.
(5) Hætta þarf sérsköttun á sjávarútveg umfram aðra atvinnuvegi landsmanna. Margar ástæður eru fyrir þessu. Þeirra á meðal eru: (a) Slík sérsköttun brenglar ráðstöfun fjármagns, mannauðs og framtaks í hagkerfinu frá sjávarútvegi til annara atvinnuvega sem búa við lægri skattheimtu en þar sem þjóðhagsleg arðsemi þessara lykilaðfanga er minni. Afleiðingin er lægri þjóðarframleiðsla og minni hagvöxtur en ella væri. (b) Slík sérsköttun veikir íslenskan sjávarútveg í samkeppni hans við útlend sjávarútvegs- og fiskeldisfyrirtæki á fiskmörkuðum erlendis og lækkar þar með útflutningsverð íslenskra sjávarafurða. (c) Þar sem svona sérsköttun dregur (m.a. af ofangreindum ástæðum) úr hagvexti mun að því koma að heildarskatttekjur hins opinbera verða lægri en þær hefðu orðið án sérsköttunarinnar.
(6) Draga þarf úr eða leggja af vanhugsaðar og að líkindum skaðvænlegar rekstrartakmarkanir og -skilyrði sem íslenskum sjávarútvegsfyrirtækjum eru sett. Þessa á meðal má nefna takmarkanir á stærð þeirra og kröfur um upplýsingagjöf og skýrslugerð af margvíslegu tagi sem að mjög litlum notum kemur, en margt af þessu tagi er í gildandi lögum svo ekki sé minnst á framvarpsdrögin.“
Ofurskattar og þrengt að fyrirtækjum
Óhætt er að segja að Ragnar telji frumvarp Svandísar Svavarsdóttur matvælaráðherra ekki lið í því að bæta stjórnun fiskveiða og gera þær skilvirkari þannig að framlag þeirra í þjóðarbúið geti vaxið.
„Þess í stað er haldið áfram á þeirri braut að þrengja að fyrirtækjum í sjávarútvegi, leggja á þau auknar byrðar og hækka enn frekar sérstaka og brenglandi skattheimtu á þau. Afleiðingarnar verða óhjákvæmilega: (i) Veikari sjávarútvegur sem mun þegar fram í sækir ekki geta staðist samkeppni við sjávarútveg annarra þjóða sem ekki þurfa að bera svona byrðar og verður því að gefa í samkeppninni um afla og á fiskmörkuðum í heiminum. (ii) Minna framlag sjávarútvegsins í þjóðarbúið með tilheyrandi kjaraskerðingu fyrir alla landsmenn Í greinargerð með frumvarpsdrögunum er því haldið fram (bls. 51) að þau séu í samræmi við niðurstöður í verkefninu Auðlindin okkar. Raunveruleikinn er hins vegar sá að þessi frumvarpsdrög eru í afskaplega takmörkuðu samræmi við það sem fram kemur í útgáfunni Auðlindin okkar (ágúst 2023). Þar að auki fór téð útgáfa í samráðsgátt þar sem ugglaust voru gerðar ýmsar athugasemdir og á heimasíðu ráðuneytisins er ekki að sjá að endurskoðuð lokaútgáfa úr þessari vinnu liggi fyrir. Þessi fullyrðing í greinargerðinni er því villandi og ámælisvert að til svona röksemdafærslu sé gripið af stjórnvaldi.
Þá fjallar hann sérstaklega um veiðigjaldið, sem hann segir sérskatt á sjávarútveg sem hafi verulega neikvæð efnahagsleg áhrif. „Það er því þjóðhagslega skynsamlegt og til hagbóta fyrir fólkið í landinu að fella þennan skatt niður. Sé viðkomandi upphæð betur nýtt í höndum ríkisins en einkaaðila er hægur vandi að afla hennar með síður brenglandi skattheimtu. Frumvarpsdrögin fela í sér mjög mikla hækkun á gildandi veiðigjaldi: (i) Veiðigjald á uppsjávarfisk er hækkað úr 33% af gjaldstofni í 45%. (ii) Hætt er að heimila frádrátt veiðigjalds frá hefðbundum tekjuskatti. Þetta samsvarar 25% til 60% hækkun á virku veiðigjaldshlutfalli eftir því hvernig tekjuskattur á fyrirtæki er metinn (tekjuskattur á fyrirtæki árið 2023 var 20% og fjármagnsskattur 22%. Skattur á útgreiddan arð var því 37,6%). (iii) Nú er veiðigjald í megindráttum eins og viðbótartekjuskattur.
Frumvarpsdrögin gera því ráð fyrir að virkt tekjuskattshlutfall á sjávarútvegsfyrirtæki verði: Veiðigjald Venjulegur tekjuskattur 20% 37,6% Botnfiskveiðar 33% 53% 70,6% Uppsjávarveiðar 45% 65% 82,6%.
Virka tekjuskattshlutfallið er feitletruðu tölurnar. Það er einfaldlega summa venjulega tekjuskattshlutfallsins og veiðigjaldsins. Eins og sjá má er þau hlutföll svo há að margir myndu kenna það við ofurskatta. Umhugsunarvert er að í greinargerð með frumvarpsdrögunum þar sem fjallað er um veiðigjaldið (bls. 78-79) sér ráðuneytið ekki ástæðu til að fara orðum um áhrif veiðigjaldsins á rekstrargrundvöll fyrirtækja í sjávarútvegi eða þjóðhagsleg hagkvæmnisáhrif þess yfirleitt. Í greinargerðinni er heldur ekki skýrt frá kostnaðar-ábatagreiningu sem sýni að þessi hækkun og jafnvel veiðigjaldið sem slíkt sé samræmi við þjóðarhag. Verður það að teljast afar ámælisvert þegar um mikla breytingu er að ræða og svona mikið er í húfi.“
Allt annað markmið en hagkvæm nýting nytjastofna
Og lokaorð Ragnars eru þessi:
„Ekki verður annað séð en að þessi frumvarpsdrög hafi allt annað markmið en hagkvæma nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum. Er það í hrópandi ósamræmi við markmið gildandi laga um stjórn fiskveiða sem fram koma í 1.gr. þeirra og umrædd drög að lagafrumvarpi vilja að haldist óbreytt. Verði þessi frumvarpsdrög að lögum má ganga að því vísu að íslenskur sjávarútvegur verði rekstrarlega verulega veikari en áður og hann verði að gefa enn meira eftir í hinni alþjóðlegu samkeppni um fiskafla og markaðssetningu sjávarafurða í heiminum. Í framhaldinu mun framlag hans til þjóðarbúsins dragast saman og verða miklu minna en það hefi orðið ef farin hefði verið hin leiðin og samin frumvarpsdrög sem hefðu bætt skipulagsumgjörð sjávarútvegsins.
Því er skorað á ráðuneytið að draga þessi drög til baka og hefja þess í stað vinnu að raunverulegum endurbótum á núverandi skipulagsumgjörð sjávarútvegsins sem séu til þess fallnar að auka hagkvæmni hans og nýta auðlindir sjávarins betur landi og þjóð til heilla.“
